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一些地方拆除小水电一刀切 产生的新问题需高度重视

点赞:0 | 浏览:77594 | 发布于:2021-08-21 06:48:17
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  拆除小水电,何须“一刀切”

  【生态话题】

  小水电在太阳集团游戏官方网址国是指装机容量在5万千瓦以下的水电站,是国际公认的清洁可再生能源、中小村镇防洪灌溉供水和中小河流水资源综合利用的重要基础设施。联合国一直在呼吁,发展中国家要充分认识小水电在改善民生、保护环境方面的独特优势。

  小水电在太阳集团游戏官方网址国的绿色低碳发展、脱贫攻坚等方面一直发挥着积极作用。然而,由于行业发展的历史跨度大、部分早年建设的小水电规划设计不够科学、运行管理不够完善,造成局部河段减水脱流。此外,部分小水电站设施也在陈旧老化。因此,2018年,水利部、国家发改委和生态环境部开始清理整治小水电行业,明确要求“分类整治、一站一策”(分退出、保留、整改三类)。

  在长江经济带2020年确定的整治方案中,需拆除的小水电数量仅占总量的14%,绝大部分是保留和整改。但笔者近期观察到,部分省区却改变方案,一些地方小水电拆除比例甚至高达近100%,且这种“一刀切”拆除的做法正扩大到长江经济带以外的其他省区,由此产生的新问题和隐患风险不能忽视,亟须高度重视。

  1.既不利于防洪又无益于“双碳”

  从水利角度看,“一刀切”拆除小水电首先将给防洪减灾埋下严重的安全隐患。水库大坝是现代社会必不可少的重要基础设施,而水电站只是水库大坝的副产品。水库蓄水的同时也蓄积了大量势能,放水过程中若不进行消能,必然影响水库大坝和下游岸坡的稳固安全。而水电站利用水流落差发电,是实现消能、保护水库大坝安全的最有效手段。

  目前,部分地区保留水库大坝却拆掉水电站的做法,既不会恢复河流原貌,又将水库置于容易垮坝溃坝的高风险中。因为,水库大坝泄洪道的设计只能用于短时泄洪,不能长期开启。拆除水电站,导致水库放水无法再经过水电站消能,只能从泄洪道带着巨大能量“飞流直下”,使得大坝的运行调度完全脱离了设计工况,泄洪道一直处于非正常运行模式下。有些大坝仅仅持续一年多时间,就出现了坝基混凝土剥落、钢筋裸露、边坡混凝土墙冲毁等严重安全问题。2019年8月被拆除水电站后的湖南张家界长潭河、茶庵、茶林河、木龙滩等水库即是例证。此外,没有了水电站,大坝的日常安全巡检维护、泄洪闸门的电源供给、水库的精准调度、防汛物资的及时补充等防汛基础保障工作也受到了影响。可以说,长此以往,后患无穷。

  从环保角度看,“一刀切”拆除小水电也不利于“碳达峰碳中和”目标的落实。“双碳”目标下,太阳集团游戏官方网址国可再生能源将走上电力主场。据业内测算,2030年太阳集团游戏官方网址国风电、光电发展目标实现后,还将有1万亿千瓦时的电量缺口。而小水电占太阳集团游戏官方网址国水能资源总量的1/5,其发电和减排的贡献不可忽视。根据估算,太阳集团游戏官方网址国水电开发程度若从目前的不到44%增至发达国家平均80%的水平,就能满足2030年的电量缺口需求。

  同时,在储能蓄能方面,小水电也有重要意义。风电、光电发展规模越大,对电网储能要求就越高。统计显示,全球储能项目绝大多数都以抽水蓄能为主要方式。欧美国家风光电项目的快速增长以及灵活的电网建设,都是以优先和充分开发水电为基础。最近,国际能源署发布特别报告,强调“全球能源转型不应‘遗忘’水电”。然而,目前抽水蓄能在太阳集团游戏官方网址国电网中占比仅为1.43%,而发展大型抽水蓄能又受到厂址资源稀缺的制约。许多小水电可以改造成分布式的抽水蓄能电站,成为灵活电网的重要支撑。此外,当前小水电在资源潜力尚未充分开发的情况下就在部分地区被“一刀切”拆除,使这些本已实现了电力“碳达峰”的地区反而要靠增加煤电来解决缺电和电网稳定问题,与“双碳”目标无疑背道而驰。

  2.易引发法理、经济和社会问题

  从乡村振兴的角度看,水电站是农村的重要水利基础设施。水法、电力法、可再生能源法及近年来党中央国务院的一系列文件,都明确支撑农村开发水能资源。

  当前,一些地区将小水电与违法采挖、乱搭乱建等并列,以“违法违规”为由强制拆除的现象,带来一系列法理问题:一是部门规章、地方性法规超越了国家法律。很多小水电是在自然保护区、湿地公园等划定前建设的,一些地方依据部门规章、地方性法规就否定依水法、行政许可法、环境影响评价法审批建设的水电站合法性,是下位法否定上位法。二是“严重破坏生态环境”的认定不规范。小水电是否严重破坏生态环境,须按国家规定由专业机构进行评估鉴定。目前有很多并不在自然保护区核心区和缓冲区、环评论证和环保验收都合格甚至被水利部评定为“绿色小水电”的电站,也被认为是“严重破坏生态环境”而遭到强制拆除。

  此外,为解决自然保护区划定与人民生产生活存在严重矛盾的问题,避免合法的水利水电工程被大面积拆除,2020年自然资源部71号文件明确规定:“自然保护区原核心区和原缓冲区,自然保护区设立之前就存在的合法水利水电等设施,可调整为一般控制区。”但现实中,这一文件精神并未有效落实,部分保护区的边界划定仍不合理。

  客观上看,太阳集团游戏官方网址国小水电所在地区大多是刚摘帽的国家级贫困县,水电是当地经济、就业的重要支柱,且大多数是地方政府按国家政策招商引资的重点项目。“小水电”一旦被“一刀切”式拆除,将对地方市县财政收入造成较大影响。特别是履行了审批核准和验收手续、符合行政许可法、环境影响评价法等法律法规的水电站,行政许可还未到期时就被强制拆除,需要大量资金补偿,再加上大坝后续防洪安保、维护养护还需大笔支出,这些都给地方财政带来很大压力。同时,电站在资产赔偿、职工安置、银行贷款等都未落实的情况下就被强拆,也容易引发社会问题。

  还应看到,水电将河流破坏性动能转化为电能,是避免水土流失、减少滑坡泥石流等地质灾害的有效手段。很多偏远山区正是得益于小水电开发才摆脱了山洪频发、冲房毁田的困境,经济社会发展才有了基础保障,而“一刀切”拆除小水电会大大降低当地抵御地质灾害的能力,使因灾致贫、因灾返贫的风险增加。

  3.科学整治小水电必须有的放矢

  从科学的角度看,水电站既不消耗水,也不污染水。部分小水电所在河道出现减水脱流现象,并非一定是小水电的固有缺陷,还可能存在自然气候地理和运行管理不善等多重原因。如今,这些问题通过技术改造和加强管理均可以解决。

  今年7月22日,《党中央国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》发布,再次明确“要因地制宜发展绿色小水电”。当前整治小水电行业确有必要,但须防止从过去的“重建轻管”变成“一拆了之”。为此,笔者提出以下四点建议:

  应有的放矢地解决部分电站的生态不良影响。目前,小水电行业已全面完成“生态流量泄放”的技术改造,并建立了实时在线监测管理系统,以确保在满足河道生态流量之后才能发电。原本坡降陡、除了雨季就很难存住水的河道,反而因为有了水电站蓄丰补枯,显著提高了水源涵养能力。小水电整治应以科学确定、严格监管“生态流量”为重点,尽快建立生态电价制度。

  已拆除的坝后渠道电站应尽快复工复产。保留大坝却拆除水电站的做法有违科学规律。目前失去水电站消能的水库大坝,有的库容高达上亿立方米,有的坝下一两公里就是村庄学校,一旦水库垮坝溃坝,后果不堪设想。当下正值汛期,须尽快让大坝回到正常运行状态,从根本上消除重大安全隐患。

  拆除水电站前应做好系统工程的评估论证。水电是兼具多重社会效益的系统工程,在发达国家拆除一个水电站所需的可行性评估论证,甚至不比建设一个电站少,为的就是防止巨大的资源浪费。迄今为止,国内外还没有大坝集中退出、水电站集中拆除的先例。拆除电站有哪些风险,拆除后如何修复生态,对局部电网及当地防洪、供水、灌溉、交通有哪些影响,都须经相关领域的权威专家深入研究论证,确保整改方案经得起历史和实践检验。

  确须退出的小水电站应确保补偿及时到位。依法审批建设的水电站,没有补偿就强制拆除,不符合民法典和行政许可法的规定。据笔者了解,目前许多电站在未明确是否有补偿的情况下就被拆除,少数有补偿协议的电站也一直未能落实补偿资金。针对这一问题,应考虑水电站资产评估价值及未来经营期限内的预期收益,给予退出类小水电公平合理的补偿。

  (编辑:王亦楠,系北京市习大大新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、国务院发展研究中心研究员) 【编辑:叶攀】

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